En demandant au Conseil constitutionnel de se prononcer sur des mesures centrales du budget 2026, le Premier ministre engage bien plus qu’un débat juridique. Cette saisine, exceptionnelle par son objet, révèle un compromis politique instable, suspendu entre impréparation et calcul, et place l’exécutif dans une position de grande vulnérabilité.
Il y a des gestes institutionnels qui se présentent comme des précautions, et qui, en réalité, trahissent une inquiétude. La saisine du Conseil constitutionnel le 4 février par le Premier ministre sur le budget 2026 appartient à cette catégorie. Officiellement, il ne s’agit que de prudence juridique. Vérifier, avant leur entrée en vigueur, la conformité à la Constitution de plusieurs mesures fiscales sensibles. Assurer, dit-on, la sécurité juridique des acteurs économiques. Rien que de très déraisonnable, à première vue. Et pourtant, ce geste n’est pas anodin. Car il porte en lui une ambiguïté politique profonde, dont l’exécutif ne sortira pas indemne.
L’adoption du budget 2026 : un parcours du combattant
Le budget 2026 a été adopté dans des conditions que nul n’ignore : recours au 49.3 après que le gouvernement se soit engagé à ne pas l’utiliser, majorité introuvable, et nécessité impérieuse d’éviter une censure parlementaire. Dans ce contexte, certaines mesures de justice fiscale ont joué un rôle clé. Elles constituaient l’ossature morale du compromis, le point d’équilibre permettant à une partie de la gauche de ne pas faire tomber le texte. Et c’était la moindre des choses pour obtenir le soutien – ou à tout le moins l’absence de censure, du groupe socialiste.
Le compromis reposait en partie sur ces mesures essentielles.
La première, c’est la création d’une taxe visant les holdings patrimoniales. On parle ici de quelques centaines, quelques milliers de foyers parmi les plus aisés. Pour éviter d’avoir un impôt sur le revenu trop important, les holdings permettent de jouer le rôle de coffre-fort et pouvoir réinvestir en fonction des besoins.
Deuxième proposition : le resserrement du pacte Dutreil. Ce pacte permet, sous certaines conditions, une exonération partielle de droits de mutation lors de la transmission d’entreprises, notamment familiales. La mesure contestée exclut désormais certains biens ou montages du bénéfice de cette exonération, lorsque ceux-ci relèvent davantage de la détention patrimoniale que de l’outil de travail.
Troisième mesure : le durcissement du régime d’apport-cession. Le régime d’apport-cession permet à un dirigeant d’entreprise de reporter l’imposition de la plus-value réalisée lors de la cession de ses titres, à condition de réinvestir le produit de la vente. La réforme resserre les conditions d’accès à ce mécanisme, afin d’éviter que le report d’imposition ne devienne, dans les faits, une exonération durable, sans réel réinvestissement économique. L’objectif est là encore de mieux cibler les situations légitimes, tout en limitant les stratégies d’optimisation à long terme.
C’est précisément ces mesures que le Premier ministre choisit aujourd’hui de soumettre au Conseil constitutionnel — et elles seules.
Entre excès de précaution et piège politique
À partir de là, deux lectures sont possibles. Et aucune n’est confortable.
Soit le Premier ministre savait qu’il existait un risque constitutionnel sur ces mesures. Il les a néanmoins intégrées au budget, parce qu’elles étaient politiquement nécessaires et permettaient d’éviter la censure. Une fois le texte adopté, l’arbitrage a été déplacé vers le juge constitutionnel. Si les mesures venaient à tomber, il ne s’agirait plus d’un choix politique, mais d’une décision juridictionnelle. Dans cette hypothèse, la justice fiscale aurait servi de monnaie d’échange provisoire, puis de variable sacrificielle. Le compromis n’aurait existé que le temps d’un vote, avant d’être remis entre les mains du juge.
La seconde lecture est plus indulgente, mais tout aussi préoccupante. Le Premier ministre ne savait pas. Il n’a pas mesuré la fragilité constitutionnelle de ces mesures. Il a cru possible de fonder un compromis politique majeur sur des dispositions dont la survie dépendrait ensuite d’un contrôle juridictionnel. Dans ce cas, le problème n’est pas la manœuvre, mais l’impréparation. Gouverner ainsi, c’est accepter que le cœur d’un accord politique soit suspendu à une décision ultérieure, extérieure au débat démocratique. Et si l’erreur est commise par l’exécutif, pourquoi s’auto-saisir ?
Dans les deux cas, l’équilibre est instable !
C’est la première fois qu’un Premier ministre…
C’est ici que certains commentateurs convoquent l’histoire, et notamment l’hiver 1979. On rappelle que Raymond Barre, confronté à la censure du budget pour 1980, avait dû recourir à une loi spéciale, validée par le Conseil constitutionnel. S’il avait soumis le texte au contrôle du Conseil de l’époque, c’est parce qu’il avait déjà annulé le projet de loi de finances précédent. Si l’analogie est séduisante et qu’elle rassure, elle est surtout trompeuse.
En 1979, la loi spéciale était explicitement conçue comme un texte de pure continuité juridique. Elle excluait toute décision de fond. La justice fiscale en était absente, et devait le rester. Les tentatives de la gauche pour y introduire l’impôt sur la fortune ou une taxation du capital furent rejetées précisément pour cette raison. Le Conseil constitutionnel, saisi ensuite, valida cette retenue. Il ne tranchait pas un débat politique parce qu’il empêchait le vide.
Rien de tel aujourd’hui. En 2026, ce n’est pas l’urgence qui appelle le juge, mais le compromis. Pour la première fois, des mesures de redistribution deviennent l’objet direct d’une saisine gouvernementale. C’est pourquoi, cet épisode n’est pas une redite « 49 ans plus tard » mais bien un moment inédit de notre histoire politique.
Marcher sur des œufs
Ce déplacement n’est pas anodin. Il dit quelque chose de l’état de nos institutions. Il dit quelque chose de l’affaiblissement du Parlement, du recours systématique à des équilibres conditionnels, et du rôle nouveau assigné au Conseil constitutionnel : non plus seulement garant des règles du jeu, mais arbitre discret de compromis politiques fragiles.
Dans ce contexte, il pouvait être compréhensible de ne pas se compromettre dans cet exercice. Voter la censure n’était ni un geste de posture, ni un refus du réel. C’était refuser de fonder la justice fiscale sur une incertitude juridique. Si j’avais siégé aux côtés de ces parlementaires qui font un travail exceptionnel, sans doute aurais-je voté pour ce budget de compromis. Mais la suite marque peut-être un tournant silencieux : celui où l’on gouverne non plus par des choix clairs, mais par des équilibres provisoires.
À l’accord éphémère auquel se résout le gouvernement compte tenu de l’instabilité actuelle, ne faut-il pas mieux substituer un compromis durable, au prix peut-être de certaines défaites électorales à venir ? En attendant, le Premier ministre avance, même s’il marche sur des œufs.
